Author Archives: CLAIRANCE AVOCATS

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La commission départementale d’aménagement commercial (fonctionement – recours)

Textes de référence :

La réglementation relative à l’urbanisme commercial a fait l’objet d’une profonde réforme à la suite de la publication de la loi n° 2008-776 de modernisation de l’économie du 4 août 2008 et de son décret d’application n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 relatif à l’aménagement commercial. Ces nouvelles dispositions réglementaires sont codifiées dans le code de commerce aux articles L 750-1 et suivants et R 751-1 et suivants.

Champ de compétence de la C.D.A.C. :

Les demandes d’équipement commercial sont désormais examinées par la Commission Départementale d’Aménagement Commercial (C.D.A.C.) qui remplace la Commission Départementale d’Equipement Commercial (C.D.E.C.).

La C.D.A.C. est amenée :

  • soit à prononcer une décision sur les projets d’aménagement commercial de plus de 1 000 m2 de surface totale de vente (en création pure ou consécutivement à une extension commerciale). Sa saisine par le porteur du projet est obligatoire.

Dans ce cadre, la C.D.A.C. dispose d’un délai de 2 mois pour se prononcer sur le projet. A défaut de réponse, le projet est tacitement autorisé.

  •  soit à émettre un avis sur les projets d’aménagement commercial compris entre 300 et 1 000 m2, envisagés dans une commune de moins de 20 000 habitants et nécessitant un permis de construire. Dans ce cas, la C.D.A.C. peut être consultée notamment par le maire de la commune d’implantation du projet par délibération motivée du conseil municipal. Il s’agit ici d’une faculté et non d’une obligation.

La C.D.A.C. formule alors un avis -rendu parmi d’autres- dans le cadre de l’instruction du permis de construire, dans le délai d’un mois. A l’expiration de ce délai, l’avis est réputé favorable.

La priorité : le respect des règles d’urbanisme :

Les demandes d’aménagement commercial sont désormais examinées principalement sous l’angle urbanistique puisque les implantations commerciales doivent répondre notamment aux exigences d’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement et de la qualité de l’urbanisme.

A cet égard, les projets présentés devront impérativement être compatibles avec les dispositions conte-nues dans les Schémas de COhérence Territoriale (S.C.O.T.).

Composition de la commission :

La composition type de la C.D.A.C. a été fixée par  arrêté préfectoral du 30 décembre 2008.

Toutefois, la composition de chaque C.D.A.C. est à géométrie variable en fonction du lieu d’implantation du projet. Elle est définie par un arrêté préfectoral spécifique à chaque projet.

Elle est composée des membres suivants :

  • Cinq élus locaux :

    – le maire de la commune d’implantation du projet ou son représentant,
    – le président de l’établissement public de coopération intercommunale
      compétent en matière d’aménagement de l’espace et de développement
      dont est membre la commune d’implantation ou son représentant,
    – le maire de la commune la plus peuplée (ou son représentant) de
      l’arrondissement ou de l’agglomération multicommunale,
    – le président du conseil général du Nord ou son représentant,
    – le président du syndicat mixte ou de l’établissement public de coopération
      intercommunale chargé du Schéma de COhérence Territoriale (S.C.O.T.)
      auquel adhère la commune d’implantation, ou son représentant.

 Lorsque l’un des élus détient plusieurs des mandats mentionnés ci dessus, il est remplacé par un ou plusieurs maires de communes situées dans la zone de chalandise concernée, désignés par le préfet.

  • Trois personnalités qualifiées respectivement en matière de consommation, d’aménagement du territoire et de développement durable :

Les personnalités qualifiées exercent un mandat de trois ans. Elles ne peuvent effectuer plus de deux mandats consécutifs.
Si elles perdent la qualité en vertu de laquelle elles ont été désignées ou en cas de démission, de décès ou de déménagement hors des frontières du département, elles sont immédiatement remplacées pour la durée du mandat restant à courir.

  • Lorsque la zone de chalandise d’un projet dépasse les limites du département, au moins un élu et une personnalité qualifiée de chacun des autres départements concernés sont désignés par le préfet du lieu d’implantation du projet, sur proposition des préfets des départements impactés par cette zone de chalandise.

Cette composition élargie ne s’applique pas lorsque la C.D.A.C. est consultée pour avis.

  • Pour éclairer sa décision, la C.D.A.C. peut entendre toute personne dont elle estime que l’avis présente un intérêt.

Aucun membre de la C.D.A.C. ne peut délibérer dans une affaire où il a un intérêt personnel ou s’il représente ou a représenté une ou des parties concernées.

Le fonctionnement de la commission :

Le secrétariat de la C.D.A.C. est assuré par le 2ème bureau de l’Administration générale et de l’environnement de la préfecture du Nord – 12 rue jean sans peur – 59039 Lille cedex.

La C.D.A.C. est présidée par un membre du corps préfectoral qui anime les débats sans prendre part au vote.

Elle est composée d’élus locaux et de personnalités qualifiées ayant voix délibérative sans voix prépondérante.

La C.D.A.C. ne peut valablement délibérer que si elle dispose du quorum de 5 membres présents sur 8 pour un projet d’aménagement commercial dont la zone de chalandise ne dépasse pas les limites du département. Si ce quorum n’est pas atteint, une nouvelle C.D.A.C. devra se réunir dans des délais contraints. Elle ne pourra alors se tenir que si au moins 4 de ses membres sont présents.

La direction départementale de l’équipement et la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, services instructeurs, présentent leurs conclusions en séance mais ne prennent pas part au vote.

La C.D.A.C. se prononce sur la totalité du projet. Elle l’autorise ou le refuse par un vote à la majorité absolue des membres présents (soit 5/8).

La décision est notifiée au demandeur, fait l’objet d’un affichage en mairie et est publiée dans la presse locale. Elle est accessible également sur le site internet de la préfecture du Nord.

Les critères à prendre en compte :

 Les implantations commerciales doivent répondre aux exigences d’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement et de la qualité de l’urbanisme. Elles doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales ainsi qu’au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre ville et dans les zones de dynamisation urbaine.

La création d’emplois ne doit plus servir de critère d’appréciation des dossiers.

Dans le cadre d’une concurrence loyale, elles doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l’évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d’achat du consommateur et à l’amélioration des conditions de travail des salariés.

Ainsi, la C.D.A.C. doit autoriser ou non un projet (ou formuler un avis sur ce dernier) en se prononçant sur ses effets en matière d’aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs.
Les critères d’évaluation fixés par le législateur sont plus particulièrement les suivants :

  • en matière d’aménagement du territoire :

    – l’effet du projet sur l’animation de la vie urbaine, rurale,
    – l’effet du projet sur les flux de transport,
    – les effets du projet découlant sur les procédures prévues aux articles
      L 303-1 du code de la construction et de l’habitation et L 123-11 du
      code de l’urbanisme.

  • en matière de développement durable :

    – la qualité environnementale du projet,
    – son insertion dans les réseaux de transports collectifs.

Les voies de recours :

La décision de la C.D.A.C. est susceptible, dans un délai d’un mois, de faire l’objet d’un recours devant la Commission Nationale d’Aménagement Commercial (C.N.A.C.) qui doit se prononcer dans un délai de quatre mois.
La saisine de la commission nationale est un préalable obligatoire à un recours contentieux à peine d’irrecevabilité de ce dernier.

En cas d’avis défavorable de la C.D.A.C., le promoteur du projet peut saisir la C.N.A.C. qui doit se prononcer dans un délai d’un mois. Le silence de la C.N.A.C. vaut confirmation de l’avis de la C.D.A.C..

En cas d’avis défavorable de la C.D.A.C. ou, le cas échéant, de la C.N.A.C., le permis de construire relatif au projet ne peut être délivré.

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Les enjeux de la réforme

1. Les trente années de mise en oeuvre de la législation française de l’urbanisme commercial ne permettent pas d’en démontrer l’efficacité.

Alors que le dispositif législatif devait assurer une meilleure régulation, le nombre de mètres carrés demandés chaque année aux CDEC est passé de 1,7 million en 1996 à plus de 3,7 millions en 2005. Le nombre de mètre carrés autorisés chaque année a pour sa part été multiplié par trois en dix ans, passant de 1 million en 1996 à 3,5 millions en 2005.

Ces chiffres ne donnent qu’une vision partielle du développement de la grande distribution puisqu’ils n’intègrent pas les surfaces inférieures à 300 m2, qui connaissent depuis quelques années un développement très important, notamment à travers le phénomène du maxidiscompte.

La prise en compte prioritaire des critères de surface de vente a conduit à lamultiplication de petites et moyennes surfaces et à la constitution de zones commerciales faisant peu de place aux considérations architecturales, esthétiques, paysagères, ou d’aménagement urbain.

Certaines entrées de ville ont été défigurées. Ce phénomène ne se limite plus aujourd’hui aux grandes agglomérations mais affecte aussi les villes moyennes.

Des incohérences sont apparues pour l’examen de projets d’implantation ou d’extension de centres commerciaux à rayonnement régional, voire interrégional, par des CDEC constituées dans le périmètre de l’arrondissement départemental.

L’objectif de préservation de l’équilibre entre grande distribution et commerce de proximité n’a pas été atteint.

Cette législation a trop souvent conduit à une opposition entre centre-ville et périphérie urbaine, là où le développement urbain appelle au contraire la mise en place de coopérations.

Le dispositif législatif en vigueur n’est pas toujours effectivement appliqué. Les sanctions pénales prévues par la loi sont très rarement mises en oeuvre, notamment du fait de la lourdeur liée à la procédure judiciaire et des possibilités très larges de régularisation des autorisations a posteriori offertes aux CDEC.

2. La conformité de la législation française aux règles communautaires est contestée.

a. La conformité de la législation française de l’urbanisme commercial aux règles communautaires est contestée par plusieurs enseignes de distribution européennes, et par la Commission européenne elle-même. Différents contentieux ont été engagés par des distributeurs européens, qui contestent la compatibilité de la loi du 27 décembre 1973, modifiée par la loi du 5 juillet 1996, avec le droit communautaire. Certains des arguments développés sont désormais repris par la Commission européenne elle-même, dans le cadre d’un précontentieux engagé à l’encontre de la France. A l’issue de deux années d’échanges contradictoires entre la Direction Générale Marché Intérieur et le Gouvernement français, la Commission européenne a établi, dans une lettre du 5 juillet 2005, que certaines dispositions de la législation française relative à l’équipement commercial ne sont pas compatibles avec l’article 43 du Traité sur l’Union Européenne relatif à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services. La Commission remet notamment en cause l’abaissement de 1000 m² à 300 m² du seuil de surface de vente à partir duquel un projet de création ou d’extension d’un magasin de commerce de détail est soumis à autorisation, l’augmentation du poids des représentants de la chambre de commerce et d’industrie et de la chambre des métiers et de l’artisanat au sein de la Commission départementale d’équipement commercial (CDEC) qui délivre les autorisations, ainsi que le nombre important de renseignements devant être fournis par le demandeur de l’autorisation, et en particulier l’exigence d’une étude d’impact économique et concurrentielle.

b. Le projet de directive communautaire relative aux services dans le marché intérieur conforte la position de la Commission. Le projet de directive, adopté par le Parlement européen le 16 février 2006 et par le Conseil de l’Union européenne le 29 mai 2006, doit désormais être approuvé en deuxième lecture par le Parlement européen, pour être définitivement adopté avant la fin de l’année et transposé dans les droits nationaux avant fin 2009. L’article 14-5 du projet de directive interdit « l’application au cas par cas d’un test économique consistant à subordonner l’octroi de l’autorisation à la preuve de l’existence d’un besoin économique ou d’une demande du marché, à évaluer les effets économiques potentiels ou actuels de l’activité ou à apprécier l’adéquation de l’activité avec les objectifs de programmation économique fixés par l’autorité compétente ». L’article 14-6 du projet de directive interdit « l’intervention d’opérateurs concurrents, y compris au sein d’organismes consultatifs, dans l’octroi d’autorisations ou dans l’adoption d’autres décisions des autorités compétentes, à l’exception des ordres professionnels et associations ou organismes qui agissent en tant qu’autorité compétente. Cette interdiction ne s’applique pas à la consultation d’organismes tels que les chambres de commerce ou les partenaires sociaux sur des questions autres que des demandes d’autorisation individuelles ».

3. Cette réforme ne peut se limiter à un ajustement des procédures existantes.

Trente années d’évolution de la grande distribution démontrent que le dispositif en vigueur n’a pu préserver un équilibre stable entre les différentes formes de commerce, malgré ses apports réels. Une nouvelle législation ne peut donc se contenter de resserrer un à un les verrous législatifs posés en 1973 et déjà renforcés en 1996.

Trois principales directions peuvent être envisagées :

  • La procédure et les critères de délivrance de ces autorisations ne peuvent plus être exclusivement fondés sur des tests économiques.

D’autres critères pourraient être pris en compte :

  1. L’intégration paysagère,
  2. La qualité architecturale,
  3. La cohérence urbaine du projet : Desserte par les réseaux de transport public, voirie, environnement,…
  4. La mise en place de coopérations entre les périphéries et les centres-villes, pouvant passer par des mécanismes de péréquation financière, ou par des obligations d’investissement (transport public, voirie, parkings, places de marchés) dans les centres-villes.
  • L’instance de délivrance des autorisations d’urbanisme commercial doit, dans un périmètre géographique à déterminer, et sous une forme à définir, continuer à associer les élus locaux, les représentants des consommateurs, ainsi que les chambres consulaires.
  • L’effectivité du droit : Le renforcement de l’effectivité du dispositif passe par un meilleur respect des décisions d’octroi ou de refus d’autorisation. Différentes propositions pourraient être étudiées, comme l’introduction d’une procédure administrative plus efficace que la seule procédure judiciaire, ou la mise en place d’un système d’astreintes dissuadant les contrevenants de toute tentation de « jouer la montre ».
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Le contentieux avant-réforme des décisions de la CNEC

La contestation devant le Conseil d’État des décisions prises par la C.N.E.C. L’analyse des recours devant le Conseil d’Etat contre les décisions de la CNEC révèle :

  • Une augmentation sensible, depuis plusieurs années, du nombre des recours devant le Conseil d’Etat contre des décisions de la CNEC ;
  • Le nombre croissant de recours engagés par des associations, notamment des associations de défense du petit commerce ;
  • L’évolution des objectifs des recours, qui n’ont plus seulement pour finalité de défendre les intérêts des requérants au regard de la loi sur l’équipement commercial, mais sont de plus en plus utilisés comme une arme contre la concurrence, en vue d’empêcher ou de ralentir la réalisation d’un projet. L’utilisation de la procédure de référé suspension accentue ce phénomène puisqu’elle permet d’interrompre immédiatement la réalisation d’un projet, indépendamment du jugement au fond qui sera rendu ultérieurement.

La pratique du Conseil d’État en matière d’équipement commercial. Après s’être longtemps limité au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, le Conseil d’Etat semble depuis quelques années plus soucieux de mieux préciser les modalités d’application des critères prévus par le dispositif législatif en matière d’équipement commercial.

La Haute juridiction a considéré, notamment :

  • qu’un projet devait être apprécié au regard de « l’équilibre souhaitable entre les différentes formes de commerce », et du risque d’« écrasement de la petite entreprise et de gaspillage des équipements commerciaux » que sa réalisation provoquerait au sein de la zone de chalandise. Si le projet est de nature à compromettre ces aspects, les commissions d’équipement commercial devront alors rechercher dans quelle mesure cet inconvénient est compensé par les effets positifs que le projet peut présenter vis-àvis notamment de l’emploi, de l’aménagement du territoire, de la concurrence, de la modernisation des équipements commerciaux et, plus généralement, de la satisfaction des besoins des consommateurs (CE 27 mai 2002, S.A. GUIMATHO – CE 7 juin 2004, Société de distribution CASINO France – CE 15 juillet 2004, Secrétariat d’État aux PME – CE 15 octobre 2004, Ville de Dole et autres) ;
  • que lorsqu’un projet n’était pas de nature à perturber au sein de la zone de chalandise l’équilibre entre les différentes formes de commerce, la CNEC ne pouvait légalement rechercher quels étaient les effets du projet au regard des autres critères d’appréciation de la loi pour refuser un projet (CE 7 juin 2004-Sarl DVO Me Chriqui) ;
  • que l’examen de la CNEC devait être le plus large possible et porter notamment sur les aspects économiques, sociaux, financiers et architecturaux du projet (CE 17 mars 2004, Association le Site Géo Autrement et autres) ;
  • que l’étude économique d’un projet d’équipement commercial frontalier doit, en l’absence d’obstacles géographique et monétaire, prendre en compte dans la zone de chalandise les équipements commerciaux éventuellement situés en dehors du territoire national (CE 3 février 2003, Société CORA Belgique et autres) ;
  • que la zone de chalandise doit être délimitée sur la base du temps maximum nécessaire à la clientèle pour accéder au magasin concerné et doit inclure l’équipement commercial, relevant du même secteur d’activités, de toutes les communes situées dans ce périmètre Ainsi, le Conseil d’Etat a annulé des décisions de la CNEC méconnaissant cette approche (C.E. 10 novembre 2004, Société Jesda à Blagnac et société Bricomuret à Roques-sur-Garonne).
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Les critères avant-réforme d’appréciation des projets d’équipement commercial

Les critères d’appréciation des commissions d’équipement commercial sont fixés par la loi.

1 L’article 1er de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat (non codifié) définit le cadre de l’exercice, à travers plusieurs principes généraux :

  • La liberté et la volonté d’entreprendre sont les fondements des activités commerciales et artisanales. Celles-ci s’exercent dans le cadre d’une concurrence claire et loyale.
  • Le commerce et l’artisanat ont pour fonction de satisfaire les besoins des consommateurs tant en ce qui concerne les prix que la qualité des services et des produits offerts. Ils doivent participer au développement de l’emploi et contribuer à accroître la compétitivité de l’économie nationale, animer la vie urbaine et rurale et améliorer sa qualité.

L’essor du commerce et de l’artisanat doit permettre l’expansion de toutes les formes d’entreprises en évitant qu’une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque « l’écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux » et ne soit préjudiciable à l’emploi.

2 Pour l’application de ces principes, l’article 28 de la loi du 27 décembre 1973 modifiée, devenu l’article L. 720-3 du code de commerce, définit une série de critères que doivent prendre en compte les commissions d’équipement commercial pour procéder à l’examen des projets qui leur sont soumis :

  • Les conditions d’exercice de la concurrence au sein du commerce et de l’artisanat ;
  • L’offre et la demande globales pour chaque secteur d’activité dans la zone de chalandise concernée ;
  • La densité d’équipement en moyennes et grandes surfaces dans cette zone ;
  • L’effet potentiel du projet sur l’appareil commercial et artisanal de cette zone et des agglomérations concernées, ainsi que sur l’équilibre souhaitable entre les différentes formes de commerce ;
  • L’impact éventuel du projet en termes d’emplois salariés et non salariés ;
  • Les engagements des demandeurs de création de magasins de détail à prédominance alimentaire de créer dans des zones de redynamisation urbaine ou les territoires ruraux de développement prioritaire des magasins de même type, d’une surface de vente inférieure à 300 mètres carrés, pour au moins 10 % des surfaces demandées.

3 Par ailleurs, l’article 97 de la loi n°2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi S.R.U. », devenu l’article L 720-3 II-1 a ajouté trois nouveaux critères à l’examen des projets d’équipement commercial :

  • L’impact global du projet sur les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison ;
  • La qualité de la desserte en transport public ou avec des modes alternatifs ;
  • Les capacités d’accueil pour le chargement et le déchargement des marchandises.

Enfin, l’article L 122-1 alinéa 9, introduit par la loi SRU, exige que l’autorisation d’exploitation commerciale soit compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT).